Гребнов В.С., Гребнова А.Б., Зубков Е.М., Данилов Ю.П. "Достоинства и недостатки современных подходов к обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов"

Гребнова Алла Борисовна, Директор ООО Научно-технический центр «Система»

Гребнов Борис Вячеславович, Руководитель лаборатории неразрушающего контроля ООО Научно-технический центр «Система»

Зубков Евгений Михайлович, Начальник отдела  ООО Научно-технический центр «Система»

Данилов Юрий Петрович, Директор ООО «Технобаланс»

    Достоинства и недостатки современных подходов к обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов

Анализируются современные подходы к обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Про­мышленное производство всегда было и будет источником повышенной опасности. Состояние промышленной безопасности производственных объектов, их противоаварийная устойчивость на­прямую влияют как на жизнь граждан, так и на состоя­ние окружающей среды.

Поставить заслон техногенным угрозам, снизить их вероятность можно только ком­плексно, и далеко не последнюю роль в этом иг­рает полновесное, продуманное законодательст­во в области промышленной безопасности.

Над современным техническим сообществом нависает две угрозы: боязнь риска аварии и пренебрежение существующими рисками и угрозами. Первая крайность снижает конкурентоспособность промышленности из-за избыточных затрат на перестраховку и дублирование защитных мер, а вторая за счёт недооценки рисков создаёт предпосылки для аварий и несчастных случаев с различными по тяжести последствиями.

Целью ре­формы технического регулирования, которая нача­лась в Российской Федерации с вступлением в силу в июле 2003 г. Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [1] является обеспечение сбалансированности требований промышленной безопасности.

Основой реформы технического регулиро­вания стали в первую очередь обязательные для исполнения требова­ния безопасности, которые содержатся в технических регламентах Таможенного союза. Регламенты устанавливают основополагающие требования безопасности к оборудованию на стадии проектирования, изготовления и обращения на рынке.

Не включенные в техни­ческие регламенты требования к объектам техниче­ского регулирования не могут носить обязательный характер и исполняются на добровольной основе.

Большинство регламентов исходят из добросовестности проектировщика, изготови­теля и других участников рынка, что является ос­новным условием для снятия значительного числа административных барьеров и стимулирования эко­номической деятельности. Участие органов испол­нительной власти в процессах, регулируемых регла­ментами, минимизировано.

Также одной из задач технических регламентов, в связи с возросшей интеграцией российской техносферы в Европейское сообщество, является максимальная гармонизация отечественной нормативно-технической базы с европейскими нормативами.

Принятие  технических регламентов самым серьезным образом повлияло на систему государственных разрешительных процедур. Так, например, выдача разрешений на применение технических устройств заменена сертификацией или декларированием соответствия, объём которых зависит от установленного соответствующим техническим регламентом категорирования оборудования и комплектующих.

Требования к материалам и полуфабрикатам, процессу изготовления устанавливаются взаимосвязанными с соответствующими регламентами, стандартами.

Требования к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, в том числе к работникам опасных производственных объек­тов, к безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, к порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте определяют Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности (далее - ФНП).  Федеральные нормы и правила являются новым типом документа, устанавливающим обязательные для исполнения требования в области промышленной безопасности.

ФНП заменили правила безопасности Госгортехнадзора (Ростехнадзора), которые устанавливали специальные требования про­мышленной безопасности к конструкции и безопасной эксплуатации технических устройств на опасных производственных объектах. При этом ФНП, имея отраслевую специфику, объединили в себе по несколько видов оборудования, требования к которым ранее регламентировались различными правилами безопасности.

Так в ФНП «Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъёмные сооружения» [2] (в дальнейшем ФНП по подъёмным сооружениям) вошли требования правил устройства и безопасной эксплуатации кранов-трубоукладчиков, грузоподъемных кранов, строительных подъемников, подъемников (вышек) [3, 4, 5, 6]. ФНП «Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением» [7], включили в себя требования к паровым и водогрейным котлам, электрическим котлам и электрокотельным, трубопроводам пара и горячей воды, сосудам, работающим под давлением [8, 9, 10, 11]. Требования безопасности каждого из указанных видов оборудования ранее определялись самостоятельными правилами безопасности Ростехнадзора. Интеграция требований позволила установить единообразные подходы к обеспечению безопасности однородного оборудования, учитывая при этом специфику каждого вида, а также уменьшить общее по видам оборудования количество пунктов обязательных для исполнения требований.

Новые подходы к обеспечению промышленной безопасности потребовали изменений в Федеральный закон от 21.07.1997 г. № ФЗ-116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в дальнейшем Федеральный закон № 116-ФЗ) [12]. Так в 2013 г. введен новый инструмент - обоснование безопасности опасного производственного объекта. Общие требования к обоснованию безопасности установлены соответствующими ФНП [13]. Необходимость разработки обоснования безопасности определяется при подготовке проектной документации на строительство, реконструкцию или документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта. Документ разрабатывается, если при последующей эксплуатации, капитальном ремонте, консервации или ликвидации этого объекта потребуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены [12].

Для регулирования безопасности отраслевых производств в усовершенствованной нормативно-пра­вовой базе устанавливаются требования к методи­кам количественного анализа риска: процедурам выявления опасностей, получения количественных значений показателей безопасности, точности и до­стоверности, статистической обоснованности ре­зультатов. Процедуры анализа безопа­сности надлежащим образом учитывают все обсто­ятельства конкретного производства для расчета реальных сценариев аварий и обеспечивают эффек­тивность и состоятельность оценки на их основе по­казателей безопасности.

Форма­т ФНП закрепляет подход, предусматривающий добровольный вы­бор для бизнеса альтернатив организации процесса обеспечения промышленной безопасности, уста­новление значений допустимого риска, требова­ний к методике анализа риска, требований по ре­ализации всех практически целесообразных мер, направленных на предупреждение аварии и снижение тяжести  ее последствий [14].

ФНП стали основополагающим норма­тивным правовым актом в области промышленной безопасности производств (являющихся относительно однородными и одинаково высоко­опасными), регламентирующим принципы целе­устанавливающего регулирования.

Но реформирование системы промышленной безопасности, направленное в первую очередь на рационализацию этой системы, не всегда обходится без недоработок, недосказанности и невнятных или противоречивых требований. Так ФНП, в отличие от ранее действовавших правил безопасности, не имеют индексов, что затрудняет оперирование этими нормативными документами. Отсутствие индексов не является  их единственным недостатком. В ФНП имеются определённые недоработки, спорные формулировки и термины, противоречия действующей нормативной документации.

Так, например, в п. 147 ФНП по подъёмным сооружениям  [2] указано о необходимости учёта подъёмных сооружений (далее ПС), но механизм этого учёта правилами не определён. В тексте правил подменяются понятия «регистратор наработки» (приложение 2) [15] на «регистратор параметров».

Пунктом 136 ФНП по подъёмным сооружениям запрещается применение ПС, не оборудованных координатной защитой, для работы в стесненных условиях. При этом перечень ПС (п. 3 ФНП), на которые распространяются требования ФНП, включает, кроме прочих, мостовые краны, краны-трубоукладчики,  электрические тали и другие машины, которые приборами координатной защиты не комплектуются.

В пункте 32 ФНП указано на необходимость ознакомления с руководством (инструкцией) по монтажу подъёмного сооружения и технологическим регламентом на монтаж всех работников специализированной организации. При этом не конкретизируется, какое отношение они должны иметь к подъёмному сооружению.

К категории ОПО, согласно пункту 3 прил. 1 к Федеральному закону № 116-ФЗ [12], относятся объекты, на которых: «3) используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы...». В то же время, требования ФНП распространяются на обеспечение промышленной безопасности ОПО, на которых используются подъёмные «сооружения» (п.3 ФНП). «Сооружение» - это не «стационарно установленный грузоподъёмный механизм», а «результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части...» [16].

Кроме того, большинство ПС, перечисленных в п.3 ФНП, являются мобильными, что также исключает возможность их отнесения к «стационарно установленным грузоподъёмным механизмам», указанным в приложении 1 к Федеральному закону № 116-ФЗ [12].

То, что ФНП являются новым типом нормативных документов, не оправдывает имеющиеся в них недостатки, т.к. разрабатывались они не на пустом месте. Совершенствование любого документа требует не только использования имеющихся материалов,  но и учёта опыта аварий и потерянных жизней за период, прошедший от введения в действие ранее действовавших правил безопасности до создания новых нормативных документов. Всегда считалось, что нормы и правила безопасности «пишутся кровью». Замечания по содержанию ФНП различными способами озвучиваются техническим сообществом, и, надеемся, в ближайшее время недостатки и недоработки будут скорректированы.

Для исключения избыточных административных барьеров, с целью создания и осуществления инве­стиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снижение рисков техногенных аварий на ОПО, с другой, в Федеральный Закон № 116-ФЗ введены изменения, дифференцирующие меры обеспечения про­мышленной безопасности, в зависимости от классификации ОПО, ис­ходя из степени риска возникновения аварий и масштабов возможных последствий.

В соответствии с данной системой все ОПО разделены на четыре класса опасности:

I — чрезвычайно высокой,

II — высокой,

III — средней,

IV — низкой.

Федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности в  отношении ОПО I класса опасности реализуется режим непрерывного надзора. Для ор­ганизаций, эксплуатирующих указанные объекты, стало обязательным создание аттестованных систем управления промышленной безопасно­стью и охраной труда. Плановые проверки ор­ганизаций, эксплуатирующих ОПО II класса опа­сности, проводятся не чаще 1 раза в год, III класса опасности - 1 раза  в три года. Плановые проверки ОПО IV класса опасности не предусмотрены. Од­нако, возможны внеплановые проверки, в случае аварии или травматизма на этих объектах, а также при поступлении в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований промышленной безопасности.

Сфера обязательного декларирования промыш­ленной безопасности ограничилась ОПО I и II клас­сов опасности. Начало эксплуатации ОПО IV класса опасности стало носить уведомительный поря­док.

Но отдельные положения Закона, декларируемые как снижение давления на предприятия, нередко оказывают совсем противоположный эффект. Так объединение двух лицензируемых видов деятельности (эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов), направленно, казалось-бы, на сокращение издержек лицензиатов, связанных с необходимостью получения двух лицензий. Для предприятий, осуществляющих эти два вида деятельности и получающих такую лицензию впервые, это действительно удобно. Но основная часть лицензиатов, осуществляющих только один из указанных видов деятельности, вынуждены переоформлять уже имеющиеся «бессрочные» лицензии, в связи с изменением наименования вида деятельности [17].

Но, несмотря на отдельные недостатки современного нормотворчества в области промышленной безопасности, большинство изменений внесённых в законодательство значительно снизили как финансовую, так и организационную нагрузку на предприятия.

Предприятия освободили от необходимости получения разрешения на применение технических устройств, заменив его оценкой на соответствие требованиям соответствующих регламентов.

При перерегистрации ОПО в реестре опасных производственных объектов, исходя из количества единовременного хранимого опасного вещества и по иным признакам, часть производственных объектов, на основании результатов идентификации были исключены из государственного реестра опасных производственных объектов.

Современное законодательство, сняв часть контрольно-надзорной нагрузки с предприятий, повысило роль и ответственность  производственного контроля и систем промышленной безопасности на предприятиях.

Для достижения большей эффективности системы обеспечения промышленной безопасности, при разработке новых нормативных и методических документов необходимо решить следующие задачи:

1) создать систему прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности, последствий возможных аварий;

2) сократить перечень и сформировать организационные механизмы классификации опасных производственных объектов по степени риска аварий и масштабу их последствий;

3) дифференцировать методы регулирования в области промышленной безопасности;

4) оптимизировать административные процедуры при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации опасных производственных объектов;

5) обеспечить актуализацию требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах;

6) создать благоприятные условия для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов;

7)  сформировать комплекс мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности;

8) обеспечить повышение уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты;

9) обеспечить открытость информации о состоянии промышленной безопасности и доступность требований промышленной безопасности;

10) интенсифицировать международное сотрудничество в области промышленной безопасности.

В настоящее время работа по всем этим направления ведётся. Нормативно-техническая база в области промышленной безопасности постоянно совершенствуется с учётом изменений требований к опасным производственным объектам.  В процессе революционных преобразований в области промышленной безопасности не обходится без ошибок, которые необходимо корректировать посредством активной обратной связи.

Список литературы

1.    О техническом регулировании: федер. закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ: принят Гос. Думой 15 декабря 2002 г., одобрен Сов. Федерации 18 декабря 2002 г.: в действующей редакции от 28.11.2015. - РГ от 31 декаб. 2002 г. № 245.

2.    Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется подъёмные сооружения: федер. нормы и правила в обл. пром. безопасности: утв. приказом Ростехнадзора от 12 нояб. 2013 г. № 533. Сер. 10. - Вып. 81. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2014. - 148 с.

3.    Правила устройства и безопасной эксплуатации кранов-трубоукладчиков ПБ 10-157-97,  утв. постановлением Госгортехнадзора России  от 20 нояб. 1997 г. №44. Сер. 10. - Вып. 20. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2009. - 113 с.

4.    Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов ПБ 10-382-00,  утв. постановлением Госгортехнадзора России  от 31 декаб. 1999 г. № 98. Сер. 10. - Вып. 7. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2009. - 256 с.

5.    Правила устройства и безопасной эксплуатации строительных подъемников ПБ 10-518-02,  утв. постановлением Госгортехнадзора России от 25 июня 2002 г. № 37. Сер. 10. - Вып. 23. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2008. - 256 с.

6.    Правила устройства и безопасной эксплуатации подъемников (вышек) ПБ 10-611-03,  утв. постановлением Госгортехнадзора России от 11 июня 2003 г. № 37. Сер. 10. - Вып. 25. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2008. - 92 с.

7.    Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением: федер. нормы и правила в обл. пром. безопасности: утв. приказом Ростехнадзора от 25 мар. 2014 г. № 116. Сер. 20. - Вып. 81. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2015. - 250 с.

8.    Правила устройства и безопасной эк­сплуатации паровых и водогрейных котлов ПБ 10-574-03,  утв. постановлением Госгортехнадзора России от 11 июня 2003 г. № 88. Сер. 17. - Вып. 47. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2008. - 215 с.

9.    Правила устройства и безопасной эк­сплуатации сосудов, работающих под давлением ПБ 03-576-03,  утв. постановлением Госгортехнадзора России от 11 июня 2003 г. № 89. РГ от 21 июня 2003 № 120/1 (3234/1).

10.    Правила устройства и безопасной эксплуатации трубопроводов пара и горячей воды ПБ 10-573-03,  утв. постановлением Госгортехнадзора России от 11 июня 2003 г. № 90.  РГ от 21 июня 2003 № 120/1 (3234/1).

11.    Правила устройства и безопасной эк­сплуатации электрических котлов и электрокотельных ПБ 10-575-03,  утв. постановлением Госгортехнадзора России от 11 июня 2003 г. № 91.  РГ от 21 июня 2003 № 120/1 (3234/1).

12.    О промышленной безопасности опасных производственных объектов: федер. закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ: принят Гос. Думой 20 июня 1997 г.: в действующей редакции от 13.07.2015. - М.:ЗАО НТЦ ПБ, 2015.- 56 с.

13.    Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта: федер. нормы и правила в обл. пром. безопасности: утв. приказом Ростехнадзора от 15 июля 2013 г. № 306. Сер. 03. - Вып. 73. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2013. - 13 с.

14.    Методические указания по прове­дению анализа риска опасных производственных объ­ектов РД 03-418-01. утв. постановлением Госгортехнадзора России от 10 июля 2001 г. № 30. Сер. 03. - Вып. 10. - М: ЗАО НТЦ ПБ -  2010. - 40 с.

15.    О безопасности машин и оборудования: тех. регламент Таможенного союза (ТР ТС 010/2011). сайт Комиссии Таможенного союза в Internet ( www.tsouz.ru) 21 окт. 2011 г.

16.    Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: федер. закон от 30 дек. 2009 г. № 384-ФЗ в действующей редакции от 02 июля 2013 г.- РГ от 31 дек. 2009 г. № 5079 .

17.    О лицензировании отдельных видов деятельности: федер. закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ в действующей редакции от 13 июля 2015 г.; принят Гос. Думой 22 апр. 2011 г., одобр. Сов.Федер. 27 апр. 2011 г. - РГ от 06 мая 2011 г. № 5473.